| ▷천주교측 전기성 교수(한양대 행정자치대학원) ▷노원구청측 손애리조교수 (삼육대학교 보건관리학과) ------------------------------------------------- |
▷1. 헌법 제120조 제2항의 국토계획고권 침해 ♦ 학교보건법이 국토계획법, 건축법에 충돌하면 학교보건법 개정해야 헌법 제120조 제2항은 ‘국가는 국토의 그 균형있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다.’라고 규정하고 있다. 여기서 ‘필요한 계획’은 1차로 국토기본법에 의한 국토종합계획으로 수립되고 다음으로 국토계획법에 의해 도시의 장기발전방향을 제시하는 도시기본계획과 보다 구체적인 내용을 정하는 도시관리계획으로 수립된다. 이와 병행하여 지구, 지역, 구역 등 용도계획과 학교, 납골당 등 기반시설은 도시계획으로 결정되며 이는 바로 국가정책이다. 도시계획은 자치단체 관할구역에서 수립되는 다른 법률에 의한 토지의 이용·개발 등에 관한 계획의 기본이 된다.(국토계획법 제4조①②) 따라서 개별법에서 용도지구에서의 시설 설치와 제한에 관한 규정이 국토계획법, 건축법 규정과 충돌하는 경우 그 효력은 다른 법령의 지침이 되는 국토계획법과 건축법이 우선한다. 이는 학교보건법이 추구하는 학생과 교직원의 건강보호에 관해서는 학교보건법이 우선하나 학교와 납골시설 등 기반시설설치에 관해서는 국토계획법과 건축법이 우선한다는 의미다. 이와 관련하여 12월3일 평화방송은 “국토해양부 관계자는 학교보건법이 국토계획법과 건축법 규정에 충돌한다면 학교보건법 규정을 개정해야 한다.”고 보도한바 있다. ♦ 종교시설 내 납골시설의 법적 성격과 지위 납골시설은 도시의 ‘기반시설’이며 ‘학교시설’과 더불어 건축법 시행령 [별표 1]에 분류된 28개 분야, 약 192개 시설물 중의 하나다. 별표 제6호에서 종교집회장 내 납골시설과 제26호 봉안당으로 분류되는데 종교시설내 납골당은 제2종 일반주거지역을 비롯하여 백화점과 시장을 설치하는 밀집지역인 중심상업지역, 일반상업지역, 근린상업지역, 유통상업지역 등 18개 지역에 설치할 수 있으며 서울시도시계획조례(제74조)는 이 사건과 관련 있는 학교보호시설구역 안에도 설치가 가능하다. 이는 헌법 제20조의 종교의 자유를 반영한 것이며 장사법에서 화장장 외의 장소에서 불교의 다비의식을 규정한 것과 같은 취지다. 따라서 이러한 국가정책을 수정하기 위해서는 이와 상응하는 수정절차에 따라야 가능하다. 이에 비해 일반납골당은 보전녹지지역 등 9개 지역에만 가능한데 노원구의 경우 대부분 설치가 불가능하다는 의미다. 이상 내용은 학교보건법(제6조①3호)에서 모든 학교근처에서 납골시설을 구분하지 않고 일률적으로 규제하는 것은 헌법 제120조 제2항의 ‘필요한 계획’규정에 위배된다. ▷2. 헌법 제20조 기본권인 ‘종교의 자유 침해 천주교 신자는 예수님이 처형당한 모습의 묵주를 몸에 지니고 침실 등 가정에도 같은 의미의 십자가를 걸어놓고 생활한다. 성당에는 예수님이 처형과정을 상징하는 14처를 설치하고 미사를 봉헌하는 제대에는 성인의 유해(뼛조각)이 묻혀있어 산자와 죽은 자가 공존하는 공간인데 이는 교회법 제1237조에 근거한다. 성당에서는 장례식과 결혼식 등 모든 행사는 죽은 자와 함께하는 제사의식으로 이루어진다. 성당안에 납골당이 설치되면 죽은 자와 산사람 모두 영광스러운 일이다. 개인 또는 단체로 납골당에서 고인을 위해 기도하는 행위는 그 무엇으로도 제한 할 수 없는 종교행위로 헌법 제20조에서 보장하는 취지와 일치하며 따라서 이를 제한하는 학교보건법 규정은 위헌이다. ▷3. 헌법 제31조 교육받을 권리의 침해다. 교육의 목표는 어린이가 어른이 됐을 때 올바르게 사는가를 가르치는 것이다. 삶과 죽음 역시 그 어린이가 필연적으로 거치는 순서로 당연히 진실을 가르치고 배워야 하는 교육의 기본적인 사항이다. 조상에 대한 효도와 이웃의 고통을 함께 나눔으로써 공동체 생활의 산 교육이다. 그럼에도 마치 죽음은 산자와 전혀 무관하고 두려운 것으로 가르치는 것은 교육정책의 빈곤과 삶과 죽음, 생로병사의 천부적 사실에 대한 인성교육의 몰이해와 님비사고에서 오는 주장이며, 나아가 문화적 쇄국주의의에 불과하다. 광양시 소재 광양제철초등학교는 ‘다솜이의 장례문화 여행’ 교재를 발간하여 전교생에게 삶과 죽은 후 어느 곳으로 갈 것인가에 관해 토론과 현장견학, 연극을 통해 구체적으로 이해하는 교육을 하며 마지막으로 나는 어떻게 할 것인가를 스스로 결정하게 한다. 이 사실이 알려지자 전라남도 교육청은 ‘이 내용을 다른 학교 교재로 채택하기로 할 것’이라고 한다. 납골시설은 혐오시설로 가르치는 것은 학생들이 배워야 할 학습권을 침해하는 것이며, 따라서 학생들은 학습권을 침해받는 것이다. 학교보건법 부칙 제2조(납골시설에 관한 경과조치)에 ‘이 법 시행 당시 이미 설치된 납골시설에 대하여는 개정규정을 적용하지 아니한다.’는 규정은 이미 설치된 납골시설은 유해하지 않다는 것인지, 그리고 이미 설치된 납골시설로부터 200미터 안에서는 학교 신설을 미리 포기한다는 것인 지 이해되지 않는다. ▷4. 헌법 제117조 제1항의 지방자치권 침해에 관하여 헌법 제117조 제1항 ‘지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리’하도록 규정하고 있다. 주민이 사망한 경우 어디로 갈 것인가는 산사람의 복지문제 못지않게 중요한 사항이다. ‘장사법’ 제5조는 ‘특별시장과 구청장은 봉안시설 등의 수급에 관한 계획을 수립하도록 규정하여 납골시설의 설치도 의무규정으로 정하고 있다. 노원구는 지역인구가 60만 명이 넘지만 주민을 위한 납골시설이 없다. 성북구청 등 7개 구청은 경기도 화성시 소재 (재)효원공원에 설치된 납골시설을 계약하여 운영하고 있는데도 노원구는 이 정도의 대책도 없는 상태다.(화성시장은 2008.8.28 서울시장을 상대로 권한쟁의심판을 헌법재판소에 청구하였다.) 이는 다른 지역에 납골당 설치가 쉽지 않다는 사실이다. 따라서 학교보건법은 지역 내 성당에 납골당 설치를 일률적으로 제한하는 내용으로 규정하고 노원구청장은 이를 근거로 납골당설치 신고를 반려함으로써 헌법이 정한 주민의 복리에 관한 사무처리를 방해하는 위헌규정이다. ▷5. 정부부처 간 이견 노출은 국민의 신뢰를 상실케 한다. 서울행정법원이 위헌심판제정을 한 것은 별개로 하더라도 장사제도의 주무부처인 보건복지가족부장관이 헌재에 위헌의견을 제출했고, 방송 인터뷰(2008.12.9)에서 교육부장관과 납골당 문제에 협의하고 재개정을 추진하겠다고 한다. 그뿐 아니라 국토정책과 건축시설의 주무부처인 국토해양부도 합헌의견에 동의하지 않고 있으며, 학교보건법 개정안의 국회심의 중에는 보건복지위원회 전문위원이 개정안에 문제가 있다고 지적했음에도 법률이 개정되어 지금과 같은 갈등으로 이어지고 있다. 3권분립체제에서 행정부는 부처간의 정책조정도 못하고 사법부의 결정에 따르겠다는 것인데 그렇다면 국무총리실(2008.2.29 전문 개정 전 국무조정실)의 기능은 무엇인지 의문이 간다. 정부에 대한 국민의 신뢰를 스스로 저버리는 유감된 일이 아닐 수 없다. 헌법재판소의 명쾌한 결정으로 문화국민으로서의 안정된 생활을 구현하고 국회의 입법 관행과 정부의 정책조정기능의 재평가기회가 되기를 바란다. |
▷학교보건법은 시대의 조류에 따라 새롭게 등장하는 유해ㆍ혐오(기피)시설들을 추가적으로 제한 해 오면서 청소년들이 신체적으로, 정신적으로, 그리고 사회적으로 건강한 모습으로 성장할 수 있도록 학교주변의 최소한의 범위를 정화구역으로 설정하여 학생들에게 영향을 줄 수 있는 유해환경으로부터 학생들을 보호하는 데 크게 기여를 했습니다. 납골시설도 이러한 의미에서 추가되었습니다. 그러나 납골시설이 도축장, 화장장, 폐기물시설과 같이 학생 및 교직원의 건강에 유해한 영향을 준다고 보기 어렵다는 것은 건강을 단순히 신체적, 환경적인 측면만을 강조한 것입니다. 건강의 정의는 학자마다 다르겠지만 단순히 질병이 없고 허약한 것을 의미하는 것이 아니라 신체적, 정신적, 사회적으로 안녕한 상태를 의미합니다. 정신적 건강은 인지적 건강과 정서적 건강으로 구분할 수 있는데 납골시설은 정서적 건강에 영향을 주는 것이라고 할 수 있습니다. 정서적 건강은 행복감이나 우울감에 대한 정서라고 할 수 있으며, 정서는 개인이 경험하는 감정상태라고 할 수 있습니다. 죽음과 관련된 의식, 시설물 등을 등하교 길에, 그리고 매일 생활에서 수시로 경험한다면 정서적 건강상태는 매우 부정적으로 변할 것임을 부정할 사람은 아무도 없을 것입니다. 납골시설은 학생과 주민에게 죽음이라는 두려움을 갖게 할 것이고 행복감을 저해하거나 우울감을 가져다 줄 수 있을 것입니다. 단순히 건강을 생물학적 입장에서만 접근하여 납골시설이 유해한 영향을 미치지 못하다는 것을 잘못된 접근인 것으로 생각됩니다. 실제로 정신과 신체적 건강이 매우 밀접한 관련이 있음은 여러 연구에서 밝혀진 바입니다. ▷또한 일반 주민보다 나이가 어린 청소년들에게는 정서적으로 영향을 미칠 것입니다. 가사 납골시설에서 이루어지는 장례행사 등에서 곡소리를 내는 행위가 근절된다고 하더라도 죽은 자의 수 천 명의 유해가 학교 주변에 있다는 사실 만으로도 학생들에게 “죽음”, “유해”, “시체” 등이 갖는 부정적 이미지를 갖게 하고, 이러한 생각이 학생들의 정서에 부정적 영향을 줄 수 있다는 것은 자명할 것입니다. 실제로 납골당 및 화장장에 대한 의식조사 결과에 의하면 학생 청소년 중 62.1%가, 학부모 및 교직원 중에서 42.3%가 나쁘거나 매우 나쁘다고 응답하고 있으며, 학생들이 일반 성인보다 더 유해하다고 인식하고 있습니다. 이러한 연구 결과는 학생들이 일반 성인들보다 죽음에 대해서 더 두려움을 갖기 때문에 부정적 인식이 높음을 보여주는 연구입니다. 학교 주변에 납골시설을 설치할 경우 하루에도 수차례씩 치러지는 장례식 행사용 장례버스와 승용차 추모행렬로 인한 차량증가로 인하여 학생들의 안전을 위협할 수 있으며, 등하교 과정을 방해하게 될 것입니다. 이밖에도 차량증가로 인한 소음공해, 대기오염, 교통난 가중 등으로 면학분위기가 훼손되어 교육환경이 떨어질 수 있다는 것은 너무나 자명한 일입니다. 아무리 학교와 학부모들이 도로교통이나 안전교육을 지도할지라도 사고라는 것은 우발적이고 예측하지 못한 상태에서 발생하므로 납골당설치 이전과 비교해 볼 경우 교통차량의 증가로 인하여 예측치 못한 사고가 많아질 수 있는 확률이 크기 때문에 이를 최소화 시켜주고, 보호하는 환경을 만들어 주는 것은 기성세대의 의무일 것입니다. ▷마지막으로 태능성당 주변에 사는 주민들은 이중으로 피해를 입고 있다는 점입니다. 대부분의 우리 국민들은 납골묘나 납골당과 장묘시설이 필요성이나 확충하는 데는 공감하고 있으나 막상 내가 살고 있는 지역에 들어오고자 할 경우 현지 주민의 저항에 부딪히는 경우를 많이 볼 수 있습니다(사진 참조). 대부분의 언론에서는 이를 지역이기주의니 님비현상(NIMBY: Not In My Back Yard)으로 취급하고 있다. 그러나 이를 성숙하지 못한 시민의식이라든지 지역이기주의니 님비현상을 몰아세우기 전에 왜 우리 국민이 장묘시설에 대하여 혐오감이나 기피감을 갖고 있는지 생각해 보아야 하며, 이러한 감정이 어느 정도이며, 또한 어떻게 주민의 삶에 영향을 미치는지에 대한 고려 없이 비판만 하는 것은 바람직하지 못하다고 생각합니다. 매일 살고 있는 내 거주지가, 그리고 내 자녀가 다녀야 하는 학교 주변에 죽은 자의 수 천 명의 유해가 학교 주변에 있다는 사실을 내문제로 생각한다면 문제는 달라집니다. 우리 아이가 다니는 학교 바로 옆에 죽은 자의 수 천 명의 유해가 있다고 생각하면 누가 그 지역에 살고 싶겠으며, 누가 그 지역의 학교에 자녀를 보내고 싶겠는가? 주민들이 받는 정신적 피해는 얼마나 클지 고려해 보거나 합의 하려는 노력 없이 일방적으로 밀어붙인다면 그 피해는 누구한테 가는지에 대해서 생각해 보았으면 합니다. 죽은 자의 안식처는 중요하고 살아있는 자의 안식처는 중요하지 않다는 말인가? 이 문제는 법적으로 문제를 해결할 문제가 아닌 것이다. 법 이전에 뿌리 깊은 우리 민족의 정서가 해결되어야 하는 것입니다. 국민들이 주거지역에 납골시설이 오는 것을 반대하는 이유는 단순히 아파트 값이 떨어져서라는 이유만은 아닌 것입니다. 이러한 주민들의 반발을 집단이기주의와 관련이 있을 것으로 여론화하는 것은 그 지역에 살고 있는 주민을 의식이 낮은 집단으로 몰아세우는 것이므로 이 지역에 사는 사람들은 이중으로 피해를 볼 수밖에 없습니다. 한국보건사회연구원의 조사(2001)에 의하면 응답자 거주지 인근에 납골시설 설치에 대한 태도를 보면, 반대비율이 44.4%(절대 반대 8.2% 포함)로 나타났다. 거주지 인근지역임에도 불구하고 납골시설의 설치에 대한 태도가 이럴 진데(첨부 사진 참조), 하물며 학교정화구역 내에서의 설치에 대한 태도는 물어 무엇 하겠는가? 장사시설 입지가 인근 주민에 미치는 긍정적 효과와 부정적인 효과를 조사한 결과 긍정적인 효과는 거의 없거나 미약한 것으로 인식하고 있고, 부정적인 효과로 생활환경의 질 저하, 주거환경 및 면학분위기 훼손 등 차량증가로 인한 소음공해, 대기오염, 교통난 가중 등으로 부정적 효과가 크다고 인식하고 있습니다. 학교보건법은 사회의 변화에 따라 그 후 수차례의 개정을 거쳐 현재에 이르고 있습니다. 정화구역 내 납골시설이 금지조항으로 추가된 것은 추후라도 학교주변에 납골시설이 난립하는 것을 막기 위해서 일 것입니다. 만약 납골시설이 학생과 주민들에게 아무 영향을 주지 않았다면 금지조항으로 입법화 되지도 않았을 것입니다. 또한 납골시설을 도심이라고 하더라도 다 금지하는 것이 아니라 학교 경계선으로부터 200m라는 극히 제한된 구역에 한해서만 납골시설을 금지하고 있습니다. 그런데 굳이 종교단체가 학교 바로 옆에서 납골시설을 설치하여 학생들의 정서적 건강에 부정적 영향을 주고 학생들의 안전을 위협하는 행위는 학생을 우선적으로 보호해야 한다는 가치를 무시한 처사라고 볼 수 있습니다. 학교 정화구역 내 납골시설의 금지는 미래의 희망이며, 감수성이 예민한 학생들의 평온하고 건강한 학습 환경을 보호하는 최소한의 법적 장치입니다. 학습에 전념할 수 있는 교육환경을 조성하여 학업의 능률화뿐만 아니라 학생들의 원만한 정서적 발달을 도모할 수 있도록 도와주는 것은 기성세대의 의무일 것입니다. |
